新政策实施推动产业新发展——浅析粤港澳大湾区医疗器械产业发展现状

自2019年2月中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》以来，广东省药监局积极主动研究粤港澳大湾区药品医疗器械监管工作的新思路新方法，探索建立新时期适用于粤港澳大湾区医疗器械监管的制度体系，取得一定成果，该区域医疗器械产业高质量发展势头强劲。

规模大、品类全产业聚集效应显著

在我国，广东省医疗器械产业规模最大、企业数量最多、品种门类最全，并呈现显著的聚集效应。近年来，广东省通过建立医疗器械产业园，积极促进生物 医药产业集中化和规模化发展，珠江三角洲地区已逐步形成了几大 医疗器械产业聚集区，如深圳市南山区和坪山区、广州科学城和中新知识城、中山市国家健康科技产业基地、东莞市松山湖、中国医疗器械（三水）产业基地等。

据统计，截至2020年12月31日，广东省共有第三类医疗器械注册证1759个、第二类医疗器械注册证9674个、第一类医疗器械备案证15401个，基本涵盖了医疗器械主要品种门类。截至2020年底，广东省第二、三类医疗器械生产 企业有2371家，第二、三类医疗器械经营企业近16万家，其中A股上市医疗器械企业18家。医疗器械生产经营主体数量居全国之首。

粤港澳大湾区生物医药产业基础雄厚、融合度高、活力强劲。粤港澳大湾区兼具先行先试的改革开放窗口优势和辐射全球的国际化区位优势。2019年，粤港澳大湾区内地9市共实现医药工业（规模以上企业）总产值超1770.91亿元，占广东省医药工业总产值的74.18%。香港拥有高度国际化的营商环境以及遍布全球的商业网络。澳门在中国与葡语国家商贸合作服务平台中的作用不断强化，多元文化交流的功能日益彰显。粤港澳三地生物医药产业创新要素和产业布局齐全，拥有一批具有影响力的高等院校、科研机构和生物医药企业，在创新、转化、制造和商贸等方面具备坚实基础，形成了以广州、深圳、珠海和中山先发引领，佛山、东莞、肇庆、江门、惠州各具特色，香港、澳门联通全球的生物医药产业格局，创新发展、集聚发展和跨越发展的基础优势显著。

试点工作取得成效监管能力建设不断强化

2020年12月，国家药监局医疗器械技术审评检查大湾区分中心挂牌成立，国家药监局分别与广东省政府、深圳市政府签署审评检查分中心共建合作协议，有力支持大湾区医疗器械审评检查工作。

广东是全国第二个开展医疗器械注册人制度试点的省份。在推进试点工作过程中，广东省药监局成立了推进医疗器械注册人试点工作专责工作组，强化指导统筹管理，在全国率先对集团公司内部医疗器械注册人变更先行先试。截至2020年12月31日，广东省共有21家企业72个试点品种获准上市；另有92家企业近350个品种进入注册人试点通道，处于注册检验或审评阶段。

按照国家药监局实施医疗器械唯一标识工作有关文件精神以及医疗器械唯一标识系统试点工作推进会的会议精神，广东省药监局明确并落实了试点工作任务：摸查试点企业目录，以《第一批国家高值医用耗材重点治理清单》为延伸，逐一核实企业品种情况，确定试点企业目录；持续开展宣贯，联合中国物品编码中心对全省有意试点的生产、经营、使用单位进行在线培训；建立在线交流机制，将监管单位、技术机构、生产企业、经营企业、使用单位具体承办人员纳入在线交流微信群，实时解答各方问题；在生产、经营、使用、监管环节中，选取建立示范点，将试点工作在一个维度向纵深推进，构建示范效应。

广东省药监局高度重视粤港澳大湾区建设，加强沟通协调，积极探索建立粤港澳大湾区创新药品医疗器械相关政策。2020年11月，市场监管总局、国家药监局等部门印发《粤港澳大湾区药品医疗器械监管创新发展工作方案》，明确“港澳药械通”政策，提出在粤港澳大湾区内地9市开业的指定医疗机构使用临床急需、港澳公立 医院已采购使用、具有临床应用先进性的医疗器械，由广东省政府批准。按照“分步实施，试点先行”的原则，先期以香港大学深圳医院为试点，在取得阶段性进展后再逐步扩展至其他符合要求的医疗机构。2021年5月3日，首个医疗器械试点项目“磁力可控延长钛棒”在香港大学深圳医院成功投入临床应用。

按照国家药监局创新医疗器械特别审查程序的要求，广东省药监局积极做好省内创新产品的初审工作。制定并实施《广东省第二类创新医疗器械特别审批程序（试行）》，承诺对省内第二类创新医疗器械的相关申请予以优先办理，注册检验、注册质量体系核查、技术审查、行政审批流程时限分别缩减30%以上。

广东省试点开展第二类医疗器械优先审批，结合企业信用分级管理，将质量信用A类企业第二类医疗器械首次注册申请纳入优先审批程序。2018年8月，发布《广东省食品药品监督管理局第二类医疗器械优先审批程序》，承诺对于优先审批的项目，按照接收时间单独排序、优先办理，注册检验、技术审评的时限比法定要求缩减40%以上，行政审批时限比法定要求缩减50%以上。

广东省药监局将许可事项按照复杂程度、风险级别、工作时限的不同，划分不同的办理权限和层级，选取部分事项试行“告知承诺制”审批，减少审批环节，强化主体责任，使许可审批更加严格高效。对已经通过医疗器械注册质量管理体系核查并取得医疗器械注册证的产品，与其相同生产范围的产品再次在原地址申请注册质量管理体系核查，减免现场核查和样品真实性核查；对已经通过医疗器械注册质量管理体系核查并取得医疗器械注册证的产品，在《医疗器械生产许可证》核发、非文字性变更（变更生产地址、增加生产产品）、延续事项时减免现场检查。通过内部优化审批环节，简化审批流程，实现“一窗受理、合并检查、并联审批、同步发证”。

广东省药监局还大力推动医疗器械信息化建设工作。2016年，广东省药监部门上线审评审批进度倒计时查询。2017年，在医疗器械注册证核发等23个事项中率先启用电子证书，扫除无纸化审批发证的“最后一道关口”，真正实现“网上申报、网上受理、网上审评、网上审批、网上制证”。2018年，在广东省药监局本级行政许可业务中全面推广实施电子证书，广东成为全国首个推行医疗器械注册、生产许可电子证照的省份，切实做到行政许可全程“零纸张”、申请人办事全程“零跑动”。截至2020年12月，广东省药监局共受理药品、医疗器械类无纸化业务31508笔，无纸化比例达到100%，发放证照或批件26970个，平均审批时限提速40%以上。

探索完善新政策

推动器械产业高质量发展

《粤港澳大湾区发展规划纲要》印发以来，港澳地区凭借优质的医疗资源和专业的医疗管理制度等优势，积极参与大湾区医疗融合发展。随着粤港澳大湾区社会及经济协同发展程度的加深，越来越多境外医疗器械注册人为降低生产及运营成本，加快贸易进程，将产品转移至境内生产并直接在境内销售。当前粤港澳三地医疗器械审批政策、制度、程序和要求各不相同、互不约束，各自批准的医疗器械彼此之间不能相互流通，制约了市场资源的分配，不利于产业发展和创新能力提升。

因此，粤港澳大湾区医疗器械监管创新政策需要进一步探索完善，为进口产品转移境内生产提供政策依据，加快境外产品在境内上市速度，同时确保上市器械的安全性和有效性。市场监管总局等部门印发的《粤港澳大湾区药品医疗器械监管创新发展工作方案》中明确提出，粤港澳大湾区开展医疗器械注册人制度改革。这是相关部门以全球视野开展我国药品医疗器械监管体制改革、推动监管国际化的重要举措。广东省药监局将积极探索通过技术转移、注册样品委托生产、变更生产地址或受托人等方式，支持港澳地区医疗器械注册人将已获进口医疗器械注册证产品转移到境内企业生产，进一步推动粤港澳大湾区生物医药产业深度融合，促进委托生产的繁荣，构建全生命周期、全链接监管机制，推进监管科学发展，围绕“守住质量安全底线、追求质量发展高线”两大目标，不断提高监管的科学化、法治化、国际化、现代化水平，推动大湾区医疗器械产业快速发展。（作者单位：广东省 药品监督管理局）

上海：落实注册人制度 赋能产业发展

医药网6月3日讯　医疗器械注册人制度是贯穿医疗器械全生命周期的基本制度，全面实施该项制度是新修订《医疗器械监督管理条例》的核心内容。日前，国家药监局在上海召开医疗器械注册人制度试点工作总结会，上海市、广东省、天津市药监局汇报交流了2017年以来注册人制度试点工作经验。

本版分3期刊发上述省级药监部门注册人制度试点工作相关情况，以飨读者。

自开展医疗器械注册人制度试点工作以来，上海市药监局不断抓制度建设、抓试点案例、抓上市后监管，探索实施路径，积累实践经验，加强协同监管，试点工作取得明显成效。

探索实践取得阶段性成效

抓制度建设，探索实施路径

2017年，上海市药监局积极参与医疗器械注册人制度试点的设计工作。一是制定试点方案。对接国际通行规则，打破医疗器械上市许可和生产许可“捆绑”模式，率先发布《中国（上海）自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》。二是制定配套文件。组织起草《上海市医疗器械注册人委托生产质量协议编制指南（试行）》、《上海市医疗器械注册人委托生产质量管理体系实施指南（试行）》、跨区域联合检查程序以及商业责任保险投保指南等配套文件，强化企业主体责任，落实监管责任。三是鼓励企业积极参与试点。出台《上海市第二类医疗器械优先审批程序》，对纳入试点的申请人申请注册的产品实施优先审评审批，加大政策服务和技术审评指导力度。

2019年，注册人制度试点范围扩大至全国22个省（区、市）后，上海市药监局进一步加强与江苏、浙江、安徽等省级药监部门的交流合作，共同研究跨省注册人制度试点的可行性路径。联合发布《长江三角洲区域医疗器械注册人制度试点工作实施方案》，将风险防控贯穿于制度设计始终，落实“放管服”改革要求，按照“品种属人、企业属地”的区域性协同监管模式，积极探索跨区域试点和监管协调联动；制定发布相关行政许可事项办事指南，统一规范申报要求和流程；联合印发《长江三角洲区域医疗器械注册人制度跨区域监管办法（试行）》，初步建立监管信息互通、检查人员能力互认、检查结果共享的工作模式。

抓试点案例，积累实践经验

试点过程中，上海市药监局与江苏、浙江、广东等省级药监部门密切配合，已对7家企业的70项产品开展联合检查或受托检查。截至目前，上海市已有31家企业的134项医疗器械产品获批开展注册人委托生产。品种涵盖第二、三类医疗器械和体外诊断试剂；获批方式涵盖首次注册和已获批产品注册变更；区域涵盖区内委托、跨区委托以及跨省委托等；生产方式涵盖集团内委托、已上市产品多点委托、科研型企业委托生产等不同情形，并积累了一批典型试点案例。

一是促进集团资源有效整合。如上海微创集团及其子公司试点模式丰富，总体实现具备生产制造优势的公司专注规模化生产，具备创新研发优势的公司专注研发，实现了资源和创新要素的有效配置。二是实现科研企业成果转化。如上海市第九人民 医院研发的“定制式增材制造膝关节矫形器”，由上海交大知识产权管理有限公司作为注册人，委托上海昕健医疗技术有限公司生产，为科研型企业实现技术创新成果转化探索了新路。三是开创进口产品本土转化新模式。如美敦力（上海）管理有限公司作为医疗器械注册人，委托专业合同制造商捷普科技（上海）有限公司，通过首次注册的方式实现进口医疗器械的本土化注册生产，既降低了产品成本，又有利于国际最新产品和技术更好服务国内需求。四是助力紧缺抗疫物资快速上市。如新冠肺炎疫情防控期间，具有服装制造优势的上海针织九厂有限公司作为注册人，委托具有无菌产品质量管理体系方面经验的上海埃立孚医疗科技有限公司生产防护服，在双方责任清晰、风险可控的基础上，实施应急审批，保障相关产品快速上市。五是跨区域资源配置为创新提供空间。如扩大试点后，上海联影医疗科技股份有限公司委托联影（常州）医疗科技有限公司生产“数字化医用X射线摄影系统”，该产品成为注册人制度扩大试点后的首个跨省试点产品。通过试点，上海联影腾出更多精力专注于创新产品研发、质量改进等工作，常州联影则充分发挥智能制造的区位优势，专注于规模化生产。

抓上市后监管，确保放得开管得住

开展注册人委托生产“第三方评估”和“飞行检查”。2020年起，上海市药监局委托第三方专业审核机构，对全市相关企业实施注册人制度试点后的质量管理体系运行情况进行评估。检查结果显示，大部分企业能够按照注册人试点制度要求执行。今年，上海市药监局又开展了飞行检查，跟踪第三方评估所发现问题的整改落实情况，督促企业落实主体责任，确保质量管理体系安全可控、有序衔接。

加强注册与监管环节的协同联动。上海市药监局注册和监管部门加强工作协同，联合约谈监管中发现问题较多的医疗器械注册人及受托生产企业，责令限期完成整改。对于已不再具备注册人和受托生产条件的情形，责成企业作出承诺，限时恢复生产条件，经监管部门复查同意再予投产。

正确认识实践中存在的问题

在注册人制度试点过程中，也发现一些问题。

医疗器械注册人、受托企业的权责落实不到位。部分试点企业对委托生产质量协议和受托生产质量管理体系要求理解不到位，导致双方责任分工不够清晰。尤其是注册人与受托企业在技术文件转移、生产放行、上市放行等关键环节责任分配不清、流于形式，致使管理制度的执行衔接不畅，对产品质量安全带来风险隐患。

跨省衔接还需进一步加强。注册人和受托企业现场核查协同需加强。由于各省级药监部门机构设置不同，医疗器械注册的受理、技术审评、注册体系核查、生产许可核查的具体承办部门有一定差异。受托生产企业的生产许可核查多由设区的 药品监管部门实施，在体系核查中，有时会忽略对注册人与受托人条件、义务责任落实情况的确认。信息互通存在滞后现象。《关于扩大 医疗器械注册人制度试点工作的通知》中明确，对于已获注册证产品开展跨省委托生产，由受托生产 企业所在地省级药品监管部门会同注册人所在地省级药品监管部门开展现场核查，但由于尚未建立全国统一的信息平台，只能依靠发函的方式建立联合检查机制，检查信息互通的滞后问题时有发生。体系核查互认工作还需进一步推进。现行《医疗器械生产监督管理办法》明确“现场核查应当根据情况，避免重复核查”，基于这一原则，受托生产企业所在地省级药品监管部门在受理相关企业受托生产许可后，考虑到以往对相关企业的检查情况，可能存在豁免现场检查的情形，不再开展现场联合检查。目前体系核查互认工作尚未在全国范围内铺开，在后续申报注册证登记事项变更时，注册人所在地监管部门在前期未能参与跨省生产许可或变更现场核查的情况下，如何有效确认省外核查具体情况，目前主要通过电话联系了解。

知识产权保护风险需高度关注。在试点期间，上海市药监局在注册审评环节曾发现，位于本市的A注册申请人与本市的B受托生产企业签订委托生产协议，但由于A忽视了知识产权保护的相关内容，出现B擅自利用A的研发资料，另行提出注册申请的情形。现行《医疗器械注册管理办法》规定，医疗器械注册申请直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，药品监管部门应当告知申请人、利害关系人可以依照法律、 法规以及其他规定享有申请听证的权利。在上述案例中，经反复协商调解，双方解除了委托协议。随着注册人制度跨省委托在全国范围内实施，注册办理过程中，监管部门应当对知识产权保护问题重点关注。

进一步落实注册人制度

加强注册人与受托企业间责任划分与衔接。建议重点关注注册人落实以下责任情况：一是确保建立的质量体系运行稳定可控；二是持续加强对受托生产企业动态管理，确保受托生产的医疗器械符合要求。严格控制产品上市放行。对受托生产企业，建议重点关注两点：一是对于生产许可条件发生变化的，应当及时做好与注册人的信息互通和评估确认；二是加强生产质量管理体系持续改进，特别是加强关键岗位人员的法规培训，以及如何协助注册人落实产品抽检、不良事件监测、质量问题处置等工作。

合理把握注册人制度跨省监管制度设计关注点。建议在国家层面整合集成统一的信息平台。推进“互联网+监管”建设，统一检查体系、检查标准、检查公告方式，实现跨区域检查结果的互认，使各省级药监部门实现注册核查信息和上市后监管信息的实时在线推送、关联共享和风险预警，加强对医疗器械全生命周期监管的无缝衔接。关注知识产权保护问题。对于跨区跨省委托生产情形，因注册人与受托企业分属两地，监管部门审核时不易察觉可能产生的知识产权方面的风险，建议在注册人制度相关配套文件中，对知识产权保护方面的审核作出更具体的规定。发挥行业组织力量参与规范化管理。探索引入第三方权威机构开展评估工作，推动“多元参与”和“社会共治”的治理模式。

对于产品获批后，注册人和受托人不再具备相关条件、无法切实履行相关义务责任的，建议研究建立相关退出机制。

下一步，上海市药监局将严格遵循“风险管理、全程管控、科学监管、社会共治”原则，持续推进医疗器械注册人制度实施，守牢安全底线，更好服务医疗器械产业高质量发展。

来源：上海市药监局